Tο ΣτΕ με την υπ’ αρ. 1885/2023 απόφασή του, έκρινε επί αιτήσεως ακύρωσης που άσκησαν περιβαλλοντικοί σύλλογοι και σωματεία κατά των ως άνω υπουργικών αποφάσεων («οι Ακυρωθείσες ΥΑ») τις οποίες ακύρωσε μερικώς ως προς την περιβαλλοντική κατάταξη συγκεκριμένων έργων ΑΠΕ (αιολικών, φωτοβολταϊκών και υδροηλεκτρικών που ορίζονται στις Ακυρωθείσες ΥΑ, «Έργα ΑΠΕ») και επανέφερε σε ισχύ την περιβαλλοντική κατάταξη αυτών βάσει της υπουργικής απόφασης υπ’ αρ. ΔΙΠΑ/οικ.37674/2016 (ΦΕΚ Β’ 2471/10.08.2016, η «Κωδικοποιητική Υπουργική Απόφαση»).
Λόγω της εξέλιξης αυτής εξετάζουμε την επίδραση της ΣτΕ 1885/2023 στα έργα ΑΠΕ των οποίων την περιβαλλοντική κατάταξη αφορά και συγκεκριμένα, ως προς την ισχύ των περιβαλλοντικών αδειών (ή Βεβαιώσεων Απαλλαγής στην περίπτωση των εξαιρούμενων έργων, όπως ενδεικτικά οι φωτοβολταϊκοί σταθμοί που αναπτύσσσονται από Ενεργειακές Κοινοτήτες) που είχαν ήδη αδειοδοτηθεί περιβαλλοντικά κατ’εφαρμογή του ακυρωθέντος πλαισίου περιβαλλοντικής κατάταξης δυνάμει της απόφασης του ΣτΕ.
Ι. Επηρεαζόμενα έργα
Εκ της αντιπαραβολής της περιβαλλοντικής κατάταξης των Έργων ΑΠΕ με βάση τις εν μέρει Ακυρωθείσες ΥΑ και την Κωδικοποιητική Υπουργική Απόφαση, ως ισχύει πλέον μετά την ΣτΕ 1885/2023, τα Έργα ΑΠΕ που επηρεάζονται και για τα οποία ελοχεύει ο κίνδυνος ανάκλησης ή ακύρωσης των περιβαλλοντικών τους αδειών είναι:
ΙΙ. Διαδικασία Ανάκλησης
Σχετικά με την ανάκληση των περιβαλλοντικών αδειών Έργων ΑΠΕ, αναδεικνύεται ένα σημαντικό ζήτημα στάθμισης αναφορικά με τη δυνατότητα ανάκλησης τους ως παράνομες ευμενείς διοικητικές πράξεις οι οποίες κατά το χρόνο έκδοσης των ατομικών διοικητικών πράξεων περιβαλλοντικής αδειοδότησης ήταν μεν νόμιμες, πλην όμως δυνάμει της ως άνω απόφασης του ΣτΕ ακυρώθηκαν εν μέρει.
Το ζήτημα στάθμισης προκύπτει από τη σύγκρουση μεταξύ της αρχής της νομιμότητας, η οποία επιτάσσει την άρση της παρανομίας με την εξαφάνιση της παράνομης πράξης (άδειας) από τον νομικό κόσμο σε συμμόρφωση προς το περιεχόμενο ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ (που ακύρωσε την κανονιστική πράξη στο πλαίσιο της οποίας εκδόθηκε η προς ανάκληση διοικητική πράξη / άδεια) και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, η οποία απαιτεί τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης.
Tο ΣτΕ δέχεται καταρχήν ότι είναι επιτρεπτή και εναπόκειται στην ευχέρεια της διοίκησης η ανάκλησή τους, δηλαδή η Διοίκηση δεν έχει υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις, για τις οποίες έχει παρέλθει η προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς, εκτός αν η ανάκληση επιβάλλεται βάσει υπέρτερου κανόνα δικαίου ή αν η ανάκληση είναι αναγκαία για τη συμμόρφωση προς ακυρωτική απόφαση,.
Καθόσον η ακύρωση των κανονιστικών αποφάσεων ισχύει έναντι όλων (erga omnes), η διοίκηση, προς συμμόρφωση με την απόφαση του ΣτΕ, στο μέτρο που αφορούν την περιβαλλοντική κατάταξη των επηρεαζόμενων Έργων ΑΠΕ, υποχρεούται να προβεί στην ανάκληση των ατομικών διοικητικών πράξεων περιβαλλοντικής αδειοδότησης που εκδόθηκαν με βάση τις Ακυρωθείσες ΥΑ.
Ωστόσο, η ανάκληση διοικητικών πράξεων δεν επέρχεται αυτοδικαίως (ipso jure), αλλά απαιτείται ανακλητική πράξη από την αρμόδια αρχή, η οποία πρέπει να φέρει σαφή, ειδική και επαρκή αιτιολογία ως προς τους λόγους ανάκλησης κατά το άρθρο 17 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία ωστόσο εν προκειμένω δύναται να εξαντλείται με την επίκληση ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ.
Η βασική συνέπεια της ανάκλησης είναι η άρση της ισχύος της ανακαλούμενης πράξης, η οποία στην περίπτωση των παράνομων πράξεων ανατρέχει στον χρόνο έκδοσής τους, αποκαθιστώντας τη νομική κατάσταση που ίσχυε πριν την έκδοσή τους (ex tunc).
Συνεπώς, η ανάκληση αυτών είναι αναμενόμενη με βάση την υποχρέωση της Διοίκησης προς συμμόρφωση με την ακυρωτική απόφαση του ΣτΕ.
Επιπλέον πέραν του προβληματισμού για την ανάκληση των ατομικών διοικητικών πράξεων περιβαλλοντικής αδειοδότησης που εκδόθηκαν με βάση τις Ακυρωθείσες ΥΑ, υπάρχει και μία άλλη κατηγορία ατομικών διοικητικών πράξεων, αυτή των αδειών εγκατάστασης, οι οποίες εκδόθηκαν από το ίδιο διοικητικό όργανο που εξέδωσε και τις ατομικές διοικητικές πράξεις περιβαλλοντικής αδειοδότησης εν προκειμένω στο βαθμό που αυτές έχουν εκδοθεί για τα Έργα ΑΠΕ κατά το χρόνο δημοσίευσης της ως άνω απόφασης του ΣτΕ. Σχετικά με την ισχύ της άδειας εγκατάστασης, ως ατομικής διοικητικής πράξης που έχει στηριχθεί μεταξύ άλλων εγκρίσεων και αδειών και στην προβλεπόμενη περιβαλλοντική άδεια που σύμφωνα με τα προαναφερόμενα, πρέπει να ανακληθεί από τη διοίκηση, πρόκυπτει ζήτημα αναφορικά με την πιθανότητα ανάκλησης και της εν λόγω άδειας συνεπεία της ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ.
Εν προκειμένω επισημαίνουμε ότι το ισχύον νομικό πλαίσιο προβλέπει ότι άδεια εγκατάστασης ανακαλείται σύμφωνα με τον Κανονισμό σύνδεσης, εγκατάστασης και λειτουργίας σταθμών ΑΠΕ και Σ.Η.Θ.Υ.Α. ή/και σταθμών αποθήκευσης (Άρθρο 19 παρ. 9 Ν. 4951/2022) ο οποίος ωστόσο δεν έχει εκδοθεί και τυγχάνει ακόμα εφαρμογής η υπό στοιχεία Δ6/Φ1/οικ. 13310/10.07.2007 απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης (Άρθρο 57 Ν. 4951/2022), σύμφωνα με την οποία η άδεια εγκατάστασης ανακαλείται σε περίπτωση ανάκλησης της Άδειας Παραγωγής (πλέον Βεβαίωση Παραγωγού).
Prima facie, η ανάκληση της περιβαλλοντικής άδειας δεν φαίνεται να οδηγεί σε ανάκληση της άδειας εγκατάστασης. Λαμβάνοντας όμως υπόψη ότι η έκδοση της περιβαλλοντικής άδειας είναι προϋπόθεση για την έκδοση της άδειας εγκατάστασης (Άρθρο 17 παρ. 1 β) Ν. 4951/2022), η τυχόν ανάκληση αυτής είναι πράξη νόμιμη.
Ο ως άνω κίνδυνος να ανακληθεί η άδεια εγκατάστασης δύναται να περιοριστεί με την επανέκδοση (άπαξ) αυτής με πρωτοβουλία του ενδιαφερόμενου, σε συμμόρφωση με την (ακυρωτική) απόφαση του ΣτΕ, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις.
Ως προς τις συνέπειες τυχόν ανάκλησης της περιβαλλοντικής άδειας ενός έργου ΑΠΕ επισημαίνουμε ότι η ενεργειακή νομοθεσία, μετά τις τροποποιήσεις του Ν. 4951/2022, έχει προβλέψει αυστηρότερες συνέπειες για την περίπτωση εγκατάστασης ή λειτουργίας Έργων ΑΠΕ χωρίς άδεια εγκατάστασης, καθώς και στις περιπτώσεις παραβίασης των όρων των ανωτέρω αδειών. Εφόσον παραβίαση των όρων αυτών θα μπορούσε να θεωρηθεί και η εγκατάσταση και λειτουργία των Εργων ΑΠΕ χωρίς περιβαλλοντική άδεια εν ισχύ αιτία ανάκλησης, είναι εξαιρετικά πιθανή η επιβολή κυρώσεων, σωρευτικά ή διαζευτικά, του προστίμου, της διακοπή των εργασιών εγκατάστασης ή της λειτουργίας του σταθμού Α.Π.Ε. και η ανάκληση της Άδειας Παραγωγής / Βεβαίωσης Παραγωγού, της άδειας εγκατάστασης ή της άδειας λειτουργίας. Επιπροσθέτως άμεση συνέπεια της ανάκλησης αυτών για ένα λειτουργούν έργο θα είναι η διαγραφή του έργου ΑΠΕ από το Μητρώο Συμμετεχόντων της Αγοράς Επόμενης Ημέρας και Ενδοημερήσιας Αγοράς του ΕΧΕ και η διακοπή της πρόσκτησης εσόδων λόγω μη συμμετοχή στις Αγορές Ενέργειας.
ΙΙΙ. Κίνδυνος προσβολής των περιβαλλοντικών αδειών με αίτηση ακύρωσης σε περίπτωση μη ανάκλησης
Στην περίπτωση που η Διοίκηση δεν προβεί στην ανάκληση των περιβαλλοντικών αδειών συνεχεία της δημοσίευσης της απόφασης του ΣτΕ καθίστανται ακυρωτέες, θεμελιώνεται δηλαδή λόγος ακύρωσης, εφόσον προσβληθούν δικαστικά από οποιονδήποτε αποδεικνύει έννομο συμφέρον.
Σχετικά με το έννομο συμφέρον, ήτοι αν ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο νομιμοποιείται να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά των περιβαλλοντικών αδειών, οι οποίες έχουν εκδοθεί δυνάμει των Ακυρωθεισών ΥΑ, το άρθρο 47 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989 ορίζει ότι «Αίτηση ακυρώσεως δικαιούται να ασκήσει ο ιδιώτης ή το νομικό πρόσωπο, τους οποίους αφορά η διοικητική πράξη των οποίων τα έννομα συμφέροντα, έστω και μη χρηματικά, προσβάλλονται από αυτήν». Κατά την έννοια της διάταξης αυτής, για την άσκηση αιτήσεως ακύρωσης κατά ατομικής ή κανονιστικής πράξης, απαιτείται προσωπικό, άμεσο και ενεστώς έννομο συμφέρον, με αποτέλεσμα ο αιτών να υφίσταται υλική ή ηθική βλάβη εξαιτίας της προσβαλλόμενης πράξης, χωρίς να αρκεί το γενικό ενδιαφέρον κάθε πολίτη για την τήρηση του Συντάγματος (βλ. άρθρο 24 για την προστασία του περιβάλλοντος) ή της νομιμότητας κατά την έκδοση των διοικητικών πράξεων και την άσκηση της δημόσιας εξουσίας (ΣτΕ Ολ. 1367/2001).
Αν και η προστασία του περιβάλλοντος κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος ως «δικαίωμα του καθενός», η πρόβλεψη αυτή δεν μπορεί να οδηγήσει σε παραδεκτή άσκηση αίτησης ακύρωσης, χωρίς να προβάλλεται ειδικότερος ισχυρισμός για τη σύνδεση των αποτελεσμάτων που επέρχονται δυνάμει της προσβαλλόμενης πράξης με τα έννομα συμφέροντα του ίδιου που βλάπτονται π.χ. λόγω του ότι κατοικεί ή είναι ιδιοκτήτης ακινήτου στην ευρύτερη περιοχή στην οποία αφορά η πράξη (πρβλ. ΣτΕ 725/2023, 2299/2016).
Σημειώνουμε επίσης ότι στο πλαίσιο της αίτησης ακύρωσης δύναται να ασκηθεί και αίτηση αναστολής εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης σύμφωνα με το άρθρο 52 του Π.Δ. 18/1989, προβάλλοντας τους ειδικούς λόγους που μπορούν να δικαιολογήσουν την αναστολή εκτέλεσης στη συγκεκριμένη περίπτωση. Λαμβάνοντας υπόψη ότι οι περιβαλλοντικές άδειες που έχουν εκδοθεί δυνάμει των Ακυρωθεισών ΥΑ βασίζονται σε παράνομες κανονιστικές πράξεις που έχουν ακυρωθεί μερικώς δύναμει της απόφασης του ΣτΕ, υπάρχει μεγάλη πιθανότητα το δικαστήριο να χορηγήσει αναστολή λόγω πρόδηλης πιθανότητας ευδοκίμησης της σχετικής αίτησης.
Στις περιπτώσεις ανάκλησης, πολλώ δε μάλλον ακύρωσης των περιβαλλοντικών αδειών, η υλοποίηση των Έργων ΑΠΕ αναμένεται να καθυστερήσει, λόγω της απαιτούμενης εκ νέου περιβαλλοντικής τους αδειοδότησης με βάση την κατάταξή τους, η οποία θα πρέπει να λάβει χώρα είτε: (α) δυνάμει της αναμενόμενης υπουργικής απόφασης κατάταξης προς αντικατάσταση/τροποποίηση των σχετικών διατάξεων της υπουργικής απόφασης ΔΙΠΑ/οικ. 37674 (ΦΕΚ Β’ 2471/10.08.2016) είτε, (β) έως το χρόνο έκδοσης της νέας υπουργικής απόφασης κατάταξης, δυνάμει αυτής της υπουργικής απόφασης ΔΙΠΑ/οικ. 37674 (ΦΕΚ Β’ 2471/10.08.2016).
Η διαδικασία της ανάκλησης της περιβαλλοντικής άδειας και επανέκδοσης νέας ή η προσβολή της με αίτηση ακύρωσης από τρίτο σε περίπτωση μη ανάκλησης από τη διοίκηση, θα ανατρέψει το χρονοδιάγραμμα υλοποίησης της εγκατάστασης και ενδεχομένως θα επηρεάσει και την τραπεζική χρηματοδότηση της επένδυσης, ιδιαίτερα για μεγαλύτερης ισχύος έργα που πλέον κατατάσσονται στην κατηγορία Α’ περιβαλλοντικής αδειοδότησης η οποία και απαιτεί τη χρονοβόρα διαδικασία εκπόνησης Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, διαβούλευσης και έκδοσης γνωμοδοτήσεων από τους αρμόδιους περιβαλλοντικούς φορείς και έκδοσης/έγκρισης ΑΕΠΟ από την αρμόδια περιβαλλοντική αρχή.
Ανεξαρτήτως του σταδίου αδειοδότησης και υλοποίησης των επηρεαζόμενων Έργων ΑΠΕ όπως εκτέθηκαν ανωτέρω, προς το σκοπό αποφυγής, κατά το δυνατό, καθυστερήσεων από την ενδεχόμενη δικαστική ακύρωση των περιβαλλοντικών αδειών, της νομικής ανασφάλειας που θα προκληθεί από την ενδεχόμενη αδράνεια της διοίκησης για την ανάκληση των περιβαλλοντικών αδειών και των ενδεχόμενων διοικητικών κυρώσεων και προστίμων που δύνανται να επιβληθούν, προκρίνεται για την αποφυγή των ως άνω κιδύνων η ανάληψη πρωτοβουλίας από τους επενδυτές προς υποβολή αιτημάτων στην αρμόδια περιβαλλοντική αρχή με σκοπό την εκ νέου περιβαλλοντική αδειοδότηση των επηρεαζόμενων έργων βάσει της περιβαλλοντικής κατάταξης που προβλέπει η υπουργική απόφαση υπ’ αρ. ΔΙΠΑ/οικ. 37674/10.08.2016.
Εν κατακλείδι, το βασικό συμπέρασμα από την ανάλυση της απόφασης του ΣτΕ συνοψίζεται στο γεγονός ότι επενδυτής Έργου ΑΠΕ, το οποίο επηρεάζεται από την ακυρωτική απόφαση, καλείται να προβεί στις ως άνω αναφερόμενες ενέργειες, παρά το γεγονός ότι έχει συμμορφωθεί με την περιβαλλοντική αδειοδότησή ενός Έργου ΑΠΕ βάσει του ισχύοντος νομικού πλαισίου κατά το χρόνο εκείνο και η επένδυσή του τίθεται εν αμφιβόλω, όχι λόγω δικής του πλημμέλειας ή παράβασης νόμου ή/και κανονιστικής πράξης κατά τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης ή/και χωροθέτησης ενός Έργου ΑΠΕ, γεγονός που θα ενέτεινε τον κίνδυνο υποβολής αίτησης ακύρωσης κατά των αδειών του ΄Εργου ΑΠΕ από τρίτο ή σωματείο/περιβαλλοντική οργάνωση, αλλά λόγω πλημμέλειας της διοίκησης, η οποία εξέδωσε τις Ακυρωθείσες ΥΑ, τροποποιώντας διαδοχικά το πλαίσιο περιβαλλοντικής κατάταξης, ήτοι αυξάνοντας το όριο ισχύος και επιτρέποντας την κατάταξη σε κατώτερη περιβαλλοντική κατηγορία/υποκατηγορία χωρίς επαρκή επιστημονική ή τεχνική τεκμηρίωση, η οποία να διασφαλίζει παράλληλα τον περιορισμό των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
* Η Ομάδα Ενέργειας-Υποδομών της ΚΥΡΙΑΚΙΔΗΣ ΓΕΩΡΓΟΠΟΥΛΟΣ – ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ αποτελείται από τους κκ.:
Κων/νος Ζ. Παπαμιχαλόπουλος, Senior Partner
Ιάκωβος Κουλούρης, Associate
Μελίνα Κολοβέτσιου, Associate