Το πλαίσιο προτεραιότητας
Στις 12 Αυγούστου του προηγούμενου έτους εκδόθηκε η Υπουργική Απόφαση ΥΠΕΝ/ΓΔΕ/84014/7123 για τον καθορισμό του πλαισίου προτεραιότητας στη χορήγηση οριστικών προσφορών σύνδεσης για σταθμούς ΑΠΕ και ΣΗΘΥΑ και σταθμούς αποθήκευσης από το Διαχειριστή του Δικτύου και το Διαχειριστή του Συστήματος, συμπεριλαμβανομένων των περιοχών που έχουν χαρακτηρισθεί ως κορεσμένα δίκτυα. Η Υπουργική Απόφαση εκδόθηκε δυνάμει της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 98 του Ν. 4951/2022, ο οποίος δημοσιεύθηκε στις 4 Ιουλίου του ίδιου έτους και συστηματοποίησε τη νομοθεσία της «Β’ φάσης αδειοδότησης» των έργων ΑΠΕ.
Μερικούς μήνες αργότερα, τον Ιανουάριου του 2023, το ΥΠΕΝ εξέδωσε τροποποιητική Υπουργική Απόφαση με αριθμό ΥΠΕΝ/ΔΑΠΕΕΚ/7063/374, με την οποία προχώρησε, κατά κύριο λόγο, σε νομοτεχνικής φύσεως αλλαγές του πλαισίου που είχε τεθεί σε ισχύ με την αρχική Υπουργική Απόφαση.
Το σκεπτικό της Υπουργικής Απόφασης
Μεταξύ των δεδηλωμένων στόχων της Υπουργικής Απόφασης είναι η επίτευξη των ενεργειακών και κλιματικών στόχων του Εθνικού Σχεδίου για την Ενέργεια και το Κλίμα (ΕΣΕΚ) καθώς και του ευρωπαϊκού πλαισίου REPowerEU που επιβάλλει την προώθηση των έργων ΑΠΕ και τη συνακόλουθη επιτάχυνση της απεξάρτησης του τομέα της ηλεκτροπαραγωγής από το εισαγόμενο φυσικό αέριο. Επιπροσθέτως, επιδιώκεται η επιτάχυνση της ωρίμανσης της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και η σταδιακή απεξάρτηση των παραγωγών ΑΠΕ από το καθεστώς λειτουργικής ενίσχυσης του Ν. 4414/2016, δίδοντας προτεραιότητα για σύνδεση στο Σύστημα στα έργα που χρηματοδοτούνται μέσω διμερών συμβάσεων αγοραπωλησίας ηλεκτρικής ενέργειας (Green PPAs), είτε αυτές προβλέπουν φυσική παράδοση της παραγόμενης ενέργειας είτε όχι.
Στο σκεπτικό της, η Υπουργική Απόφαση τονίζει τόσο την ανάγκη επίτευξης ισορροπίας στην ανάπτυξη αιολικών και φωτοβολταϊκών έργων και ισόρροπης γεωγραφικής τους κατανομής, όσο και τη σημασία γρήγορης ανάπτυξης σταθμών αποθήκευσης προκειμένου να ελαχιστοποιηθεί η απώλεια μεγάλου τμήματος της παραγωγικής δυναμικότητας του Συστήματος και να αμβλυνθούν οι επιπτώσεις που επιφέρει ο στοχαστικός χαρακτήρας της παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ. Παράλληλα, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει το σκεπτικό της προτεραιοποίησης έργων ΑΠΕ που χωροθετούνται σε περιοχές κοντά στα σύνορα της χώρας, με σκοπό την εξαγωγή πράσινης ενέργειας σε γειτονικές χώρες μέσω των ηλεκτρικών διασυνδέσεων. Τέλος, μέσω του πλαισίου προτεραιότητας της Υπουργικής Απόφασης επιχειρείται η επιτάχυνση της διαδικασίας απολιγνιτοποίησης των παραδοσιακά λιγνιτικών περιοχών, η προώθηση των υπεράκτιων αιολικών πάρκων και η ενίσχυση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από έργα Ενεργειακών Κοινοτήτων.
Η παραδοχή του περιορισμένου ηλεκτρικού χώρου
Πέραν των ανωτέρω ρητών στόχων, ωστόσο, είναι προφανές πως ένας βασικός σκοπός της Υπουργικής Απόφασης είναι το «ξεσκαρτάρισμα» των έργων ΑΠΕ που βρίσκονται σε αρχικά στάδια αδειοδότησης και πρόκειται να αιτηθούν οριστικές προσφορές σύνδεσης από τον ΑΔΜΗΕ (περί τα 100 GW, σύμφωνα με δημοσιεύματα), τη στιγμή που ο διαθέσιμος ηλεκτρικός χώρος στο Σύστημα Μεταφοράς είναι περιορισμένος. Έτσι, μέσω του ορισμού συγκεκριμένων προϋποθέσεων και κριτηρίων ένταξης στις ομάδες και υποομάδες προτεραιότητας της Υπουργικής Απόφασης, το ΥΠΕΝ επιχειρεί να «φιλτράρει» τα υπό ανάπτυξη έργα ΑΠΕ προκειμένου ο διαθέσιμος ηλεκτρικός χώρος να καταληφθεί από έργα επενδυτών που έχουν την οικονομική δυνατότητα να αναπτύξουν τους σταθμούς για τους οποίους έχουν λάβει άδειες από τη Ρ.Α.Α.Ε.Υ. καθώς και από έργα τα οποία ωθούν τη χώρα προς επίτευξη των ενεργειακών και κλιματικών της στόχων.
Η δομή της υπουργικής απόφασης
Ο βασικός μηχανισμός που εισάγει η Υπουργική Απόφαση συνίσταται στην κατάταξη των έργων σε ομάδες και υποομάδες προτεραιότητας. Με την εν λόγω ομαδοποίηση, οι αιτήσεις για χορήγηση οριστικών προσφορών όρων σύνδεσης που κατηγοριοποιούνται σε ανώτερες ομάδες και υποομάδες αξιολογούνται κατά προτεραιότητα έναντι των αιτήσεων των που κατατάσσονται σε κατώτερες ομάδες. Έτσι, τα έργα που κατατάσσονται στην ομάδα Α εξετάζονται κατά προτεραιότητα έναντι των αιτήσεων που κατατάσσονται στην ομάδα Β και ούτω καθεξής.
Επιπροσθέτως, λαμβάνοντας υπόψη τον περιορισμένο ηλεκτρικό χώρο που υπάρχει διαθέσιμος στο Σύστημα, η Υπουργική Απόφαση ορίζει συγκεκριμένη διαθέσιμη ισχύ οριστικών προσφορών σύνδεσης για έκαστη ομάδα και υποομάδα προτεραιότητας. Ως εκ τούτου, πέραν της πλήρωσης των επιμέρους κριτηρίων υπαγωγής στις ομάδες και υποομάδες προτεραιότητας, κριτήριο προκειμένου να επιτευχθεί η σύνδεση ορισμένου έργου ΑΠΕ στο σύστημα είναι να μην έχει εξαντληθεί η διαθέσιμη ισχύς που διατίθεται για την οικεία ομάδα / υποομάδα. Για το σκοπό αυτό, η Υπουργική Απόφαση προβλέπει συγκεκριμένο ποσοστό μείωσης της εγκατεστημένης ισχύος των έργων που εντάσσονται σε ορισμένη ομάδα / υποομάδα (από 0 – 20%) καθώς και τη δυνατότητα χορήγησης οριστικής προσφοράς σύνδεσης για εγκατεστημένη ισχύ μειωμένη κατά το ποσοστό που απαιτείται προκειμένου να είναι δυνατή η σύνδεση του σταθμού στο Σύστημα.
Εξασφάλιση της οικονομικής φερεγγυότητας των επενδυτών
Προς εξασφάλιση της οικονομικής φερεγγυότητας των παραγωγών που εντάσσονται στην πρώτη, δεύτερη και τέταρτη ομάδα προτεραιότητας, η ΥΑ εισήγαγε την υποχρέωση κατάθεσης εγγυητικής επιστολής ύψους 100.000 ευρώ ανά MW εγκατεστημένης ισχύος (εγγυητική επιστολή προτεραιότητας) ως προϋπόθεση για τη χορήγηση οριστικής προσφοράς όρων σύνδεσης, την οποία ο παραγωγός οφείλει να διατηρεί σε ισχύ έως την ηλέκτριση του έργου. Ειδικά για τα έργα ΑΠΕ που λαμβάνουν σχετική προτεραιότητα λόγω της χρηματοδότησής τους μέσω διμερών συμβάσεων, η Υπουργική Απόφαση απαιτεί, πέραν της υποβολής της εγγυητικής επιστολής προτεραιότητας, και την υποβολή μίας ακόμη εγγυητικής επιστολής ύψους 100.000 ευρώ ανά MW εγκατεστημένης ισχύος για την καλή εκτέλεση της διμερούς σύμβασης για οκτώ έτη (ήτοι για την ελάχιστη διάρκεια της διμερούς σύμβασης, σύμφωνα με την Υπουργική Απόφαση). Για το λόγο αυτό, το ποσό της εγγυητικής επιστολής απομειούται κατά ποσό ίσο με το 12,5% του αρχικού ποσού της εγγυητικής επιστολής σε ετήσια βάση, έως τη συμπλήρωση της οκταετίας.
Επιτάχυνση των πράσινων PPAs και της αποθήκευσης
Είναι σαφές πως κατόπιν της θέσεως σε ισχύ της Υπουργικής Απόφασης, το ενδιαφέρον των επενδυτών για τη σύναψη διμερών συμβολαίων αυξήθηκε αισθητά. Η ιδιαιτέρως ευνοϊκή προτεραιότητα που λαμβάνουν τα έργα που χρηματοδοτούνται μέσω πράσινων PPAs (κατατάσσονται στη δεύτερη ομάδα προτεραιότητας) καθώς και τα στενά χρονοδιαγράμματα που έθεσε η Υπουργική Απόφαση στους παραγωγούς για κατάθεση στον ΑΔΜΗΕ των εγγυητικών επιστολών και των συμβάσεων που περιέχουν τουλάχιστον τους βασικούς όρους των διμερών συμβάσεων (term sheets), επιτάχυνε την πορεία που είχε ήδη αρχίσει να παίρνει η ελληνική αγορά προς όλο και μεγαλύτερη υιοθέτηση των πράσινων PPAs ως μέσων χρηματοδότησης των έργων ΑΠΕ.
Από νομική άποψη, ωστόσο, η πρόβλεψη της Υπουργικής Απόφασης πως ο τελικός πελάτης προς τον οποίο διοχετεύεται η παραγόμενη από το έργο ενέργεια θα πρέπει να εδρεύει στην Ελληνική Επικράτεια ελέγχεται ως προς τη νομιμότητά της, και συγκεκριμένα ως προς τη συμμόρφωσή της με το κοινοτικό δίκαιο, καθώς θα μπορούσε να υποστηριχθεί πως συνιστά μέτρο ισοδύναμο με ποσοτικό περιορισμό στις εξαγωγές, ήτοι αντίθετο προς τη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Επιπροσθέτως, η εν λόγω πρόβλεψη περί εντοπιότητας του τελικού καταναλωτή της παραγόμενης ενέργειας δεν φαίνεται να δικαιολογείται τελολογικά, λαμβάνοντας υπόψη πως εκπεφρασμένος σκοπός της Υπουργικής Απόφασης είναι, μεταξύ άλλων, η εξαγωγή ενέργειας προς τις γειτονικές μας χώρες.
Πέραν της προώθησης των πράσινων PPAs, η δημοσίευση της Υπουργικής Απόφασης έδωσε περαιτέρω ώθηση και στα έργα αποθήκευσης, είτε αυτά συνδυάζονται με έργα ΑΠΕ είτε λειτουργούν ως ανεξάρτητες μονάδες, κατατάσσοντάς τα, υπό προϋποθέσεις, στην τέταρτη ομάδα προτεραιότητας. Τα εν λόγω έργα έχουν ιδιαίτερη σπουδαιότητα για την ευστάθεια και εξισορρόπηση του συστήματος και την ελαχιστοποίηση των συνεπειών της στοχαστικότητας των ΑΠΕ∙ ωστόσο, δεν είναι προς το παρόν σαφές το εάν οι επενδυτές που έχουν λάβει τις αρχικές άδειες από τη Ρ.Α.Α.Ε.Υ. για την ανάπτυξη σταθμών αποθήκευσης έχουν πράγματι την τεχνικοοικονομική δυνατότητα αλλά και βούληση να υλοποιήσουν τα εν λόγω έργα, ή χρησιμοποιούν της εν λόγω άδειες ως μέσο για να εξασφαλίσουν ευνοϊκότερο καθεστώς σύνδεσης στη Σύστημα.
Οι αβεβαιότητες
Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, το ενδιαφέρον για την ανάπτυξη έργων ΑΠΕ στην Ελλάδα είναι ιδιαιτέρως αυξημένο τα τελευταία χρόνια, με πληθώρα επενδυτών να έχουν εισέλθει στην ελληνική αγορά. Ωστόσο, παρά τις προθέσεις για επιτάχυνση της ωρίμανσης της ελληνικής αγοράς και της επίτευξης των ενεργειακών και κλιματικών στόχων της χώρας, η δημοσίευση της Υπουργικής Απόφασης από τον Αύγουστο του 2022 και έπειτα έχει προκαλέσει προβληματισμό και αβεβαιότητα στους ξένους και εγχώριους επενδυτές.
Τη μεγαλύτερη αβεβαιότητα, φυσικά, αντιμετωπίζουν οι επενδυτές οι οποίοι, παρά το ότι έχουν αναλάβει σημαντικό ρίσκο μέσω των συναλλαγών τους στην ελληνική αγορά, φαίνεται πως μένουν εκτός Συστήματος, καθώς δεν εντάσσονται σε ορισμένη ομάδα / υποομάδα προτεραιότητας. Εν προκειμένω, ασαφές παραμένει το χρονοδιάγραμμα χορήγησης οριστικών προσφορών σύνδεσης για τα έργα, ιδίως αν ληφθεί υπόψη ο ενδεικτικός χαρακτήρας των διοικητικών προθεσμιών που θέτει ο Ν. 4951/2022 για τη χορήγηση οριστικών προσφορών σύνδεσης. Στην πράξη, άλλωστε, τα χρονοδιαγράμματα που ακολουθεί ο ΑΔΜΗΕ αναφορικά με τη χορήγηση οριστικών προσφορών σύνδεσης υπερβαίνουν κατά πολύ την ενδεικτική προθεσμία των δύο (2) μηνών που ορίζει ο νόμος, και εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τον κορεσμό του δικτύου και την εκάστοτε εφαρμοζόμενη τεχνική λύση ως προς τη διασύνδεση του εκάστοτε σταθμού. Η αβεβαιότητα των επενδυτών τα έργα των οποίων μένουν εκτός του πλαισίου της Υπουργικής Απόφασης ενισχύεται έτι περαιτέρω και από τη διατύπωση του Ν. 4951/2022 ο οποίος αναφέρεται ρητά στην περίπτωση αδυναμίας σύνδεσης ορισμένου σταθμού στο Σύστημα. Ενόψει των ανωτέρω και έως ότου δημιουργηθεί επαρκές και σαφές προηγούμενο στην αγορά αναφορικά με τα χρονοδιαγράμματα χορήγησης οριστικών προσφορών σύνδεσης στους σταθμούς ΑΠΕ που δεν υπάγονται σε ορισμένη ομάδα προτεραιότητας, καθώς και σχετικά με το ποσοστό των σταθμών για τους οποίους ο διαχειριστής δηλώνει αδυναμία σύνδεσης, η βιωσιμότητα των εν λόγω έργων θα παραμένει αβέβαιη.
Παράλληλα, ενώ μεγάλος αριθμός ξένων επενδυτών έχει αναλάβει το επιχειρηματικό ρίσκο της υλοποίησης έργων ΑΠΕ στην Ελλάδα, έχοντας προχωρήσει στην πραγματοποίηση σημαντικών δαπανών (π.χ. εξασφάλιση της γης, χρηματοδότηση εγγυητικής επιστολής για τη χορήγηση Βεβαιώσεων Παραγωγού, πραγματοποίηση τεχνικοοικονομικών μελετών κλπ.), η πρόβλεψη της Υπουργικής Απόφασης για την έκδοση και υποβολή νέων εγγυητικών επιστολών ύψους 100.000 ευρώ ανά MW εγκατεστημένης ισχύος έχει ανατρέψει τις οικονομικές παραδοχές ενός μεγάλου αριθμού συναλλαγών που βρίσκονται σε εξέλιξη στην ελληνική αγορά, στις οποίες οι επενδυτές είχαν εμπλακεί επί τη βάσει διαφορετικών οικονομικών δεδομένων.
Τέλος, η Υπουργική Απόφαση κλονίζει την εμπιστοσύνη επενδυτών τα έργα των οποίων που έχουν χαρακτηριστεί ως στρατηγικές επενδύσεις, καθώς, παρά το γεγονός ότι η Υπουργική Απόφαση κατατάσσει τα έργα που έχουν χαρακτηριστεί ως στρατηγικές επενδύσεις στην πρώτη ομάδα προτεραιότητας, αυτή τη στιγμή αντιμετωπίζουν μεγάλες δυσκολίες αναφορικά με τη σύνδεσή τους στο Σύστημα λόγω του περιορισμένου ηλεκτρικού χώρου.
Επίλογος
Είναι γεγονός πως η Υπουργική Απόφαση για τη θέσπιση του πλαισίου προτεραιότητας για τη χορήγηση οριστικών προσφορών όρων σύνδεσης δημιούργησε αβεβαιότητα και ανασφάλεια σε ξένους και εγχώριους επενδυτές, τόσο λόγω των νέων υποχρεώσεων που εισήγαγε για την εξασφάλιση της σύνδεσης των έργων τους στο δίκτυο, όσο και εξαιτίας της αλλαγής των οικονομικών δεδομένων επί τη βάσει των οποίων είχαν δομηθεί οι σχετικές συναλλαγές στην ελληνική αγορά.
Ωστόσο, θα πρέπει να αναγνωρισθεί πως η Υπουργική Απόφαση δημιούργησε κίνητρα για την επιτάχυνση της ωρίμανσης της ελληνικής αγοράς, την ισόρροπη ανάπτυξη των έργων ΑΠΕ και την προώθηση των έργων αποθήκευσης, η σημασία των οποίων είναι ιδιαιτέρως σημαντική για την ακόμη αποτελεσματικότερη ανάπτυξη των έργων ΑΠΕ. Άλλωστε, ο εθνικός στόχος για την ανάπτυξη μονάδων αποθήκευσης σύμφωνα με το σχέδιο του νέου ΕΣΕΚ προβλέπει τη λειτουργία σταθμών αποθήκευσης συνολικής ισχύος 3,5 GW έως το 2030. Τέλος, η αντιμετώπιση του ζητήματος του περιορισμένου ηλεκτρικού χώρου, βάσει των υποδομών του Συστήματος που υπάρχουν σήμερα, ήταν απαραίτητη, προκειμένου να εξασφαλίσει πως οι ξένοι και εγχώριοι επενδυτές έχουν ρεαλιστικές προσδοκίες για τα ρίσκα που αναλαμβάνουν και πως έχουν αίσθηση των πραγματικών δυνατοτήτων του ελληνικού Συστήματος Μεταφοράς. Είναι σαφές πως η αύξηση του επενδυτικού ενδιαφέροντος για τις ΑΠΕ στην Ελλάδα, λόγω και του προφανούς ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος της χώρας, θα πρέπει να συνοδεύεται με αντίστοιχη αναβάθμιση των υποδομών του Συστήματος, περισσότερη αποθήκευση για την εξισορρόπηση του Συστήματος αλλά και εξωστρέφεια, προκειμένου η παραγωγή ενέργειας να καταστεί και εξαγωγική δραστηριότητα για τη χώρα.
*Associate, Associate | Ενέργεια Υποδομές, KG Law Firm